Kalkınma Bakanlığı, kamu-özel işbirliği

Kalkınma Bakanlığı, kamu-özel işbirliğine (KÖİ) yönelik temel kanun için kolları sıvadı. Oluşturulan çalışma grubu, bütün KÖİ modellerini kapsayacak bir tasarı hazırladı. Tasarının 2016 sonuna kadar tamamlanması hedefleniyor…

TÜRKİYE, kamu özel işbirliği modeliyle dev yatırımlara imza atıyor. 2015 yılı sonu itibarıyla sözleşmesi imzalanan 198 kamu özel işbirliği (KÖ1) projesinde sözleşme tutarı 115 milyar doları aşıyor. KÖ1 modeli çerçevesinde gerçekleştirilen projeler arasında enerji, karayolları, liman ve havayolları dikkat çekiyor. Dünyanın en büyük kapasiteli havalimanını İstanbul’a kazandıracak 3. Havalimanı Projesi de KÖ1 modeliyle yapılırken, müşavirlik ihalesine çıkılan 3 Katlı Büyük İstanbul Tüneli Projesi başta olmak üzere milyar dolarlık birçok proje bu modelle hayata geçirilecek.

DAĞINIK YAPI TOPARLANACAK

2016 yılı programında kamu sabit sermaye yatırımlarını 101 milyar TL olarak öngören hükümet, bunun 65 milyar TL’lik bölümünü, hazırlık çalışmaları süren 2016 Yılı Yatırım Programı ile yönetmeyi planlıyor. 2016 yılı yatırım programına irili ufaklı yaklaşık 3 bin projeyi alan hükümet, özellikle büyük ölçekli projeleri KÖİ kapsammda hayata geçirmeyi amaçlıyor. İşte, böyle bir ortamda, aktif bir KÖİ politikası oluşturma, KÖİ projelerine ilişkin koordinasyon, proje stoku oluşturma ve önceliklendirme sorunlarını giderme noktasında da harekete geçen hükümet, dağınık bir yapıda olan mevzuatı tek bir temel kanunla düzenlenmeye hazırlanıyor. Öyle ki, eylem planında 21 Aralık 2016’ya kadar kamu ve özel kesim işbirliğine yönelik temel kanun hazırlanması için görevlendirilen Kalkınma Bakanlığı, bütün kamu özel işbirliği modellerini kapsayacak tasarı için çalışmalara başladı bile…

“STANDARTLAŞMA SAĞLANACAK”

Para Dergisi’ne açıklamalarda bulunan Kalkınma Bakanlığı Yatırım Programlama, İzleme ve Değerlendirme Genel Müdürü Yılmaz Ilgın, kamu ve özel kesim işbirliğine yönelik temel kanun için hazırlıklara başlandığını söylüyor. Bakanlık bünyesinde oluşturulan çalışma grubu tarafından ham bir taslak metin hazırlandığını belirten Ilgın, “Üzerinde çalışılabilir ana başlıklar belirledik. Sistemde ne tür değişiklikler öngörüyoruz, ne yapılmalı diye bir metin ortaya çıkardık. Şu anda ka mu özel sektör işbirlikleri, 11 ayrı farklı kanun ile düzenleniyor. Uygulamalar, kuruluş ve sektör bazında farklı kanunlar kapsamında götürülüyor. Standart yok. Örneğin Sağlık Bakanlığı projeleri Yüksek Planlama Kurulu (YPK) sürecinden geçmek zorunda. Ama Milli Eğitim Bakanlığı’nda ise böyle bir süreç yok. Niye yok, aslında çok benzer iki sektör. Tüm bunları standarda kavuşturmayı, süreci yetkinleştirmeyi, fizibilite etütlerinin daha nitelikli hazırlanmasını temin etmeyi, daha şeffaf ve öngörülebilir bir kanun hazırlamayı hedefliyoruz” diyor.

ÇERÇEVE NETLEŞMEDİ

Yıl ortasına doğru çalışmaları ilerletmeyi, yılsonuna doğru taslağa nihai halini vermeyi ve kuramların görüşlerini almayı hedeflediklerini söyleyen Ilgın, taslağın ilgili kamu kuram ve kuruluşlarıyla yapılacak çalışmalarla geliştirileceğinin altını çiziyor. Şu aşamada tasarının tam çerçevesini söylemek için erken olduğunu vurgulayan Ilgın, bütün KÖI yöntemlerini kapsayacak şekilde hazırlanan taslak metinde, ihale usulü, devletin yükümlülükleri, izleme süreçleri gibi ana başlıkların ele alındığını ifade ediyor.

Kamu kurumlan tarafından gündeme getirilen projelerde ayrıntılı ön hazırlık çalışmasının çok önemli olduğunu vurgulayan Ilgın, bir projenin uygulama ve finansman şekli belirlenmeden önce, öncelikli olarak projenin KÖI modeli ile gerçekleştirilmesinin uygun olup olmayacağının araştırılması gerektiğine dikkat çekiyor. Şu anda ön fizibilite diye, bazen aranılan nitelikte olmayan fizibilitelerle başvuru yapıldığını ifade eden Ilgın, “Biz bu çalışmaların daha hassas yapılmasını, tekrar izin alma ihtiyacının olmamasını temenni ediyoruz” diyor.

KAPSAM GENİŞLETİLİYOR

Kamu özel sektör işbirliği denilince akla birçok seçenek geldiğini söyleyen Ilgın, bunların başında Yap-îşlet-Devret (Y1D), Yap-lşlet (Yi), Yap-Kirala-Devret (YKD) ve Işletme-Hakkı-Devri’nin (ÎHD) yer aldığını belirtiyor. Uygulamadaki yöntemlerin çoğuna cevap verecek, esnek bir kanun geliştirmeye çalışacaklarını belirten Ilgın, “İlla orada yöntemi tanımlamanıza gerek yok. Oraya istisna getirirsiniz. Yeni düzenlemenin mümkün olduğu kadar geniş kapsamlı olmasını, özel sektör imkanlarından her alanda yararlanılmasını istiyoruz. KÖİ modeliyle yatırım yapabilmek için mahalli idareler bize başvuruyorlar. Üniversiteler başvuruyorlar. Bunlar değerlendiriliyor” diyor.

İZLEME SİSTEMİ ETKİNLEŞECEK

Tasarının genel kamu ihale mevzuatına uygun olarak hazırlanacağını belirten Yılmaz Ilgın, bu çerçevede KÖt’ye özel neler olabileceğine bakacaklarını, bu alanları düzenleyeceklerini ifade ediyor. Araçlar olarak süreci etkinleştirmek için ne gerekiyorsa yapacaklarını belirten Ilgın şunları kaydediyor:

“Fizibilite etütlerinin iyi hazırlanması için öncelikli yatırım programına alınması, o kapsamda etüdünün yapılması gerekecek. Yapılabilirliği belirlenen projelerin daha sonra KÖI kapsamına alınması söz konusu olacak. Maliye Bakanlığı tarafından Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’ne dayanılarak hazırlanan Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının Muhasebe işlemleri Tebliği çıkarıldı. Önümüzdeki dönemde sağlık sektöründe kira ödemeleri başlayacak. Bunların bütçelendirilmesi gerekiyor. Şeffaflık açısından da gerekli. İzlenmesi gerekiyor. Şu anda stokumuz nedir, neleri üstlendik, nelere garanti verildi? Bütün bunların kaydının doğru yapılması lazım. Bu izleme sistemlerini de hem fiilen hem de yasa kapsamında etkinleştirmeye çalışacağız.”

“YETERİ KADAR RİSK”

KÖI’de yükümlülükler konusunun önemli olduğuna dikkat çeken Ilgın, şunları söylüyor: “Bir yatırımı, kamuyla yapmaktan daha fazla avantajınız varsa KÖİ ile yaparsınız. Daha iyi hizmet sunulması, hizmet kalitesinin yükseltilmesi, özel sektörün yönetim becerisinden, finansman imkanlarından yararlanılması için yaparsınız. Tüm altyapı ihtiyaçları için kamu imkanları yeterli değil. İhtiyaç çok, kaynak sınırlı. Özel sektör imkanlarının bu yatırımlara çekilmesi gerekiyor. En önemli şey ise risk dağılımını düzgün yapılması. Kamunun üstlenmesi gerekenler kamuya, özel sektörün üstlenmesi gerekenler özel sektöre verilmeli. Yoksa tüm riskleri özel sektöre verirseniz sorun olur. Başarısız bir proje, ülkenin başarısızlığıdır. Özel sektör de güvenle çalışmalı, kamu da yeteri kadar risk almalı. Yeteri kadar, ancak fazla değil. Belli alım garantileri verilebiliyor, borç üstle-nimleri yapılabiliyor, işin bir optimumu var. Bir yatırıma, yatırımdan daha fazla garanti veremezsiniz. Belli bir orana kadar garanti verilebilir. Şu ana kadar bir iki projede sorun yaşadık. En sorunlusu Yuvacık Barajı; İstanbul’un susuzluk problemini çözmek için alelacele yapılan bir proje. Kullanılmayan suyun garantisini ödemek zorunda kaldık. Bunun dışında bir iki projede sorun yaşandı. Bunlardan biri Sabuncu Tüneli. Firma zora girince, projeyi kamu üstlendi. Bir de Çukurova Havalimanı’nda bir sıkıntı oldu. Ancak çok başarılı örneklerimiz var. Atatürk, Esenboğa başta olmak üzere birçok havalimanı, İstanbul 3. Köprü Projesi… Bunlar çok büyük projeler. Diğer ülkelerle kıyaslandığında bile çok büyük işler yapıyoruz. Kötü örneklerden ders çıkarıyoruz.”

TOPLAM 115 MİLYAR DOLAR

Türkiye’de, YİD, Yİ, YKD ve 1HD olmak üzere dört temel KÖİ modeli uygulanıyor. Bu modellerle yapılabilecek projelerin sektörel kapsamı oldukça geniş. Halihazırda karayolu, havaalanı, liman, yat limanı ve turizm tesisi, gümrük tesisi ve gümrük kapısı, kentsel altyapı, sağlık tesisi ve enerji tesisi projeleri yürütülüyor. Yılmaz Ilgın, 2015 yılı sonu itibarıyla 198 KÖİ projesi için uygulama sözleşmesi imzalandığını, bu projelerin sözleşme büyüklüğünün 115 milyar doları aştığını söylüyor. 76 projeyle ilk sırada yer alan enerji sektörünü, 33 projeyle karayolu, 22 projeyle liman, 18 projeyle havaalanı, 17 projeyle sağlık ve 15 projeyle yat limanının izlediğini belirten Ilgın, şu bilgileri veriyor: “13 gümrük tesisi, iki endüstriyel tesis, bir demiryolu, bir kültür ve turizm tesisi projesi bulunuyor. Mevcut durumda, KOI projelerinden 164’ü işletmeye alınırken, 34’ünün yapımı sürüyor. İşletmedeki projelerin sözleşme tutarı 43 milyar dolar iken, yapım aşamasındaki projelerin sözleşme tutarı ise 72 milyar dolar civarında bulunuyor. 3. Havalimam’mn etkisiyle 115 milyar dolarlık sözleşme projelerinin 66 milyar dolarlık kısmı havalimanlarına ait. Projeler model olarak ele alındığında 98’ini YID, 78’ini 1HD, 17’sini YKD, beşini ise YI projeleri oluşturuyor.”

YATIRIMLAR 47.9 MİLYAR DOLAR

Uygulama sözleşmesi imzalanan projelerin toplam yatırım büyüklüğü 2015 yılı fiyatlarıyla 47.9 milyar dolara ulaşıyor. Bunun 11 milyar dolarının işletmedeki projelerin oluşturduğunu söyleyen Ilgın, 37 milyar dolarlık kısmının ise yapım aşamasındaki projeler olduğunun altını çiziyor.

YENİ PROJELER SIRADA

Yılmaz Ilgın, KÖI kapsamında yapılması düşünülen, teklif edilen milyar dolarlık projeler bulunduğunu söylüyor. Ilgm, ilk başvuruları yapılan, ÇED çalışmaları, detaylı fizibilite etüt çalışmaları devam eden projeler hakkında şu bilgileri veriyor:

“Ulaştırma Bakanlığı’nm Kmalı-Tekirdağ-Çanakkale Otoyol Projesi ( Çanakkale Boğaz Köprüsü’nü de kapsıyor), Ankara-İzmir Otoyolu Projesi. Yeni teklif gelen Ankara-Kınkkale-Delice Otoyolu Projesi. Çiğli-Aliağa-Çandarlı Otoyolu Projesi. Üç Katlı İstanbul Boğaz Geçişi Projesi. Ulaştırma Bakanlığı 3 Katlı İstanbul Boğaz Geçiş Projesi ile ilgili müşavirlik ihalesini yaptı.”

ORTAK KARAR ALMA SÜREÇLERİ

Büyük altyapı projelerinde ortak karar alma süreçleri geliştirilmesi için harekete geçildi. “Hangi yatırım yapılacak, yatırımı kim yapacak, hangi standartta yapılacak? Bütün bunlar baştan planlanmadığı zaman sıkıntı yaşanabiliyor. Zaman kayıpları, ilave maliyetler çıkabiliyor” diyen Ilgın, büyük altyapı projelerinde ortak karar alma süreçlerinin işletilmesinin önemine dikkat çekiyor. Yatırım genelgesi ve yatırım programı hazırlama rehberine, hüküm olarak büyük altyapı projelerinde ortak karar alma süreçlerinin geliştirilmesini koyduklarını söyleyen Ilgın şunları kaydediyor:

“Devlet Su İşleri baraj yapacağı zaman, bu barajdan karayolları, demiryolları etkilenecekse, bunu TCDD’de de, Karayolu Genel Müdürlüğü de bilsin, tedbirini alsın istedik. Bir projenin ortaya çıkardığı ilave maliyetler, toplam maliyeti demektir. Her türlü dışsallıkla-rın dikkate alınması lazım.”

YATIRIM PROGRAMI HAZIRLANIYOR

Kalkınma Bakanlığı, 2016 Yatırım Programı’nın hazırlıklarını sürdürüyor. Program, 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi’nin yasalaşmasının ardından 15 gün içinde yayımlanacak. Yılmaz Ilgın, 2016 yatırım programında sektörel, bölgesel ve proje bazında önceliklerinin, kuruluşların yatırım tavanlarının belirlendiğini söylüyor. 2016 yılı yatırım programında toplam kamu yatırım tutarının 101 milyar TL olarak öngörüldüğünü belirten Ilgın, bunun 50.6 milyar TL’sinin merkezi yönetim bütçesi kuruluşları, 12 milyar TL’sinin KİTler ve özelleştirme kapsamı kuruluşlar, 30 milyar TL’sinin mahalli idareler tarafından yapılacak yatırımlardan oluştuğunu vurguluyor. Ilgın, 101 milyar TL’nin 6 milyar TL’sinin ise Karayolları Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü gibi kuramların işçilik kadrolarına ‘yatırım isçiliği’ adıyla tahsis edilmesi planlandığını kaydediyor.

101 milyar TL’lik kamu yatırım tutarının 65 milyar TL’lik kısmının Kamu Yatırım Programı kapsamında yönetileceğini açıklayan Yılmaz Ilgm, “Yatırım programdaki projelerle ilişkilendireceğiz. Mahalli idarelerin yatırımları ile yatırım işçiliği yatırım programını kapsamıyor. Mahalli idarelerin bazı yatırımlarına programda yer veriliyor ancak bunlar Hazine dış borç garantisi ve izni verebilsin diye izleme amaçlı yatırım programına konuluyor” diyor.

13 MİLYAR TL EK ÖDENEK

Başlangıç ödenekleri itibarıyla toplam kamu yatırım tutarının 2015 yılında 88.5 milyar TL olarak belirlendiğine dikkat çeken Ilgm, bu yıl kamu yatırım tutarında başlangıç ödeneklerine yüzde 14.4 oranında artış öngörüldüğünü vurguluyor. 2016 yılında merkezi yönetim bütçesi kuruluşlarının daha fazla artırıldığını belirten Ilgın, başlangıç ödenekleri ile yapılan karşılaştırmalara göre artış oranının yüzde 26.3 olduğunu ifade ediyor. Başlangıç ödeneğine göre 2015 yılı merkezi yönetim bütçesinin 40 milyar TL olduğunu anımsatan Ilgın şöyle devam ediyor: “2015 yılında kesin-leşmemekle birlikte, 13 milyar TL başlangıç ödeneğinin üzerinde harcama yapıldı. Merkezi yönetim bütçesinin harcamalar itibarıyla 53 milyar TL’ye ulaşması bekleniyor. Bu, ödenek artışı Karayolları Genel Müdürlüğü’ne yapılan aktarımlardan kaynaklandı. 2016’ya borç bırakılmaması veya az bırakılması amacıyla bu şekilde hareket edildi.

Diğer kurumlar ödeneklerinin tamamını harcayamadı. 2016 yılı programında, baştan önemli miktarda ödenek ayrıldığı için, yılsonu gerçekleşmelerde böyle bir sorun asgari düzeyde yaşanacaktır.”

Şehir merkezlerinin taşınması

2016 yılı yatırım programında, Hakkari ile Şırnak şehir merkezlerinin Yüksekova ile Cizre’ye taşınmasına ilişkin herhangi bir yatırım planlaması ve ödeneği yer almıyor. Hatırlanacağı üzere Başbakan Ahmet Davutoğlu, daha iyi hizmet götürülebilmesi ve daha güvenli olması için idari yapı olarak Şırnak’ın Cizre’ye, Hakkari’nin ise Yüksekova’ya taşınması yönünde çalışma başlattıklarını açıklamıştı. Taşınmaya ilişkin stratejinin netleşmemesi nedeniyle Yatırım Programı’nda bu başlıkta ayrılmış bir yatırım ödeneği bulunmuyor. Yatırım Programlama, İzleme ve Değerlendirme Genel Müdürü Yılmaz Ilgın, taşınmaya ilişkin nasıl bir strateji geliştirileceğinin henüz belli olmadığına dikkat çekerek, “Başta eğer hazır projesi olan varsa, tutarını, ödenek ihtiyacını biliyorsa, yatırım programı çıkmadan önce dizayn edilip, konulabilir. Ama orada daha çok belediyelerin sorumluluğunda olan konular da olabilir. Taşınma nasıl yapılacak, merkezi idare mi yapacak? Büyükşehir Yasası’nın değişmesi de söz konusu. Hangi birimlerin taşınacağı belli olduktan sonra, ihtiyaçlar belirlenebilir. Kamu kurumlan ve bakanlıklar kendine göre bir ihtiyaç listesi çıkarabilir. Yeni projeler olursa, Kalkınma Bakanlığı’na teklif edilecektir. Yıl içinde zaten ilave kaynak gerekirse, olağanüstü durumlar için yatırımları hızlandırma ödeneği ve yedek ödeneğimiz var. Kurumlar kendi projeleri arasında aktarma yapabilir. İmkanlar ve esneklik bulunuyor” diyor.

Sabit sermaye yatırımları 464 milyar TL

Türkiye’nin 2016 yılı toplam sabit sermaye yatırımlarının geçen yıla göre yüzde 14.3 artışla 463 milyar 993 milyon TL’ye ulaşması öngörülüyor. 2016 yılı programına göre özel sektör sabit sermaye yatırımlarının 363 milyar 39 milyon TL, kamu sabit sermaye yatırımlarının 100 milyar 954 milyon TL olması hedefleniyor. 2016 yılında toplam kamu sabit sermaye yatırımlarından en büyük payı yüzde 35 ile ulaştırma sektörünün alacağını söyleyen Yılmaz Ilgın, ikinci en büyük sektörün yüzde 26.5 ile adalet, emniyet, içme suyu, kanalizasyon gibi birçok altyapı yatırım alanlarını içine alan diğer hizmetler olacağını vurguluyor. 2016 yılında kamu sabit sermaye yatırımları içinde eğitimin yüzde 13.7, tarımın yüzde 9.5, sağlığın yüzde 6, enerjinin yüzde 5 pay alması öngörülüyor.

Ilgın, 2016 yılında özel sektör sabit sermaye yatırımlarından en büyük payı yüzde 38.3 ile imalat sanayi, yüzde 19.1 ile konut, yüzde 14.8 ile ulaştırmanın alacağını vurguluyor.

Yatırımların tamamlanma süresi dört yıl

2015 Yılı Yatırım Programı’na göre toplam tutarı 477 milyar TL’ye ulaşan 2 bin 915 proje bulunduğuna dikkat çeken Ilgın, mevcut proje stokunun tamamlanabilmesi için 2016 ve sonrasında gereken ilave harcama tutarının 212.6 milyar TL olduğunu vurguluyor. Ilgın, kamu yatırımları için sonraki yıllarda da 2015 yılı düzeyinde ödenek ayrılacağı ve programa yeni proje alınmayacağı varsayımıyla, mevcut stokun tamamen bitirilebilmesi için 2015 yılı sonrasında dört yıllık bir süre gerektiğini belirtiyor. Yatırımların tamamlanma hızının 2002 yılında 8.5 yıl olduğunu hatırlatan Ilgın, şimdiki ödenek seviyesi ile bu sürenin yarı yarıya düştüğünü ifade ediyor.